公益诉讼是指特定的国家机关和相关的社会团体、组织、公民个人，根据法律，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，寻求司法救济的一种法律制度。公益诉讼，保护的是社会公共利益和国家利益，尤其体现在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。这些领域发生的案件，损害的是公共利益，与具体的公民、法人和其他组织缺乏法律规定的直接利害关系，公益诉讼是唯一的法律救济渠道，是一种必不可少的公共利益“保护伞”。

一、公益诉讼制度的形成

2014年10月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年5月5日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议，审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，顶层设计成形。同年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权最高检在北京等13个省、自治区、直辖市，就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展为期二年的提起公益诉讼试点。从此，检察机关按下了提起公益诉讼制度探索的“快进键”。经过两年的探索，试点地区积累了丰富的案件样本，2017年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼制度被明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个阶段，检察机关提起公益诉讼制度改革成为全面深化改革的典型样本，走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。

二、行政违法行为检察监督的不足

目前，对于行政违法行为的检察监督尚处于起步阶段，存在诸多不足。

（一）检察监督的法律依据不足。宪法明确规定检察机关是国家的法律监督机关，享有对国家法律正确实施进行监督的权力和职责，未限制法律监督权的范围，但在法律层面却对法律监督的范围大大压缩。检察机关对行政违法行为的法律监督只停留在宪法依据，在法律层面依据不足，特别是对于行政执法行为过程的监督几乎是空白，所以，检察机关对行政执法行为的监督难以找到明确的法律依据，立法上的先天不足，制约了检察机关对于行政执法行为的监督。

（二）检察机关的监督范围有限。目前检察机关对行政执法行为的监督主要是行政诉讼监督、立案监督等两种情况，而对于行政执法机关的一般违法行为则只能通过行政相对人提起行政诉讼，检察机关才有行使法律监督的可能，只有在行政诉讼判决存在违反法律、法规的情况下才可以提起抗诉，但是，实践中，行政案件进入行政诉讼的比例极少，所以检察机关对行政执法行为的监督范围是有限的。

三、公益诉讼与行政违法行为检察监督的关系

近年来,生态环境污染、危害食品药品安全等侵害社会公共利益的事件时有发生,社会各界呼吁检察机关通过提起公益诉讼维护社会公共利益的要求日益强烈。在国有资产保护、国有土地使用权出让、生态环境和资源保护等领域,一些行政机关违法行使职权或者不作为，使国家和社会公共利益受到侵害,由于我国目前保护国家和社会公共利益的法律制度还不十分完善,对此类违法行政行为缺乏有效监督。

党的十八届四中全会提出，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。检察机关提起公益诉讼的目的是：通过建立检察机关提起公益诉讼制度,充分发挥检察机关法律监督职能作用,促进依法行政、严格执法,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家和社会公共利益。

四、公益诉讼制度框架下加强行政违法行为检察监督的建议

（一）加强与行政机关的沟通协作。行政机

关在收到检察建议后积极整改落实，及时向检察机关说明情况。把是否采取有效措施制止违法行为、是否全面运用行政监管手段、国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护等作为履职尽责的标准。

（二）充分发挥诉前检察建议功能。检察机关要把诉前程序和提起诉讼两个阶段、两种方式放到同等重要的位置，积极通过诉前程序推动行政机关主动履职纠错，主动保护公益，形成严格执法和公正司法良性互动。

（三）提起公益诉讼。检察机关提起诉讼弥补了诉讼主体的缺位，促进了行政机关依法履行职责，有利于加快推进国家治理体系和治理能力现代化，行政机关通过检察机关的外部监督，能够重塑执法环境，调整工作机制，检察机关提起公益诉讼是督促之诉、协同之诉。

在依法规范行使职权方面，检察机关提起公益诉讼，体现了司法权对行政权的制约，而行政管理具有自身特点和规律，为此，要审慎行使权力，严守检察权边界，坚持合法性审查原则，不自我扩权，不越权解释，确保检察监督在法治轨道上运行，使行政机关公正文明规范执法。

检察机关要准确把握法律监督职能定位，检察机关提起诉讼是公益诉讼制度的核心环节，也是法律赋予检察机关保护公益的刚性手段，是检察机关的法定职责。

（作者单位：呼和浩特市武川县人民检察院）